Audizione informale su programmazione finanziaria e accordi tra ministeri – UPB

Segnalazione da U.O. Studi e analisi compatibilità

Chiara Goretti, componente del Consiglio dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), è intervenuta in audizione presso la Commissione Bilancio della Camera, impegnata in una ricognizione diretta a valutare i risultati della procedura introdotta con la recente riforma della legge di contabilità (art. 22-bis L. 196/2009 in materia di programmazione finanziaria), attuata per la prima volta lo scorso anno attraverso l’individuazione di obiettivi di risparmio di spesa per i ministeri. Goretti ha sottolineato che l’esperienza suggerisce la necessità di migliorarne l’efficacia di attuazione: la procedura ha presentato, sin dalla formulazione, una ambivalenza di finalità, riflettendo sia un approccio top-down – nel rafforzamento del processo decisionale di formazione del bilancio dello Stato e del principio della programmazione finanziaria, che richiede la coerenza tra il contributo dei ministeri e i saldi programmatici di finanza pubblica dell’intera pubblica amministrazione – sia una logica bottom-up – identificando nella procedura lo strumento per integrare la spending review nel ciclo di bilancio, migliorare l’efficienza nell’utilizzazione delle risorse e promuovere una maggiore responsabilizzazione delle amministrazioni nella gestione delle politiche di spesa. Una riflessione preliminare sarebbe utile per valutare se una unica procedura possa avere finalità plurime, sia di responsabilizzazione macrofinanziaria, che di ricerca dell’efficacia allocativa, che di miglioramento dell’efficienza microeconomica. In una procedura top-down concettualmente, la sequenza dovrebbe partire dalla fissazione del saldo programmatico dell’Amministrazione pubblica, da articolare tra entrate e spese in una prospettiva pluriennale, per poi passare alla ripartizione degli obiettivi di spesa tra i sotto-settori, quindi tra i comparti e, infine, tra i singoli ministeri. Una innovazione in tal senso consentirebbe da un lato di superare l’attuazione della procedura in termini di contributo parziale (caratteristica che ha consentito alle amministrazioni di rimanere in una logica di analisi della spesa al margine), dall’altro di affrontare il governo dell’evoluzione della spesa complessiva in un orizzonte di programmazione pluriennale, agevolando l’individuazione delle priorità e di diversi modelli di erogazione dei servizi. La definizione di efficaci processi bottom-up di revisione della spesa rappresenta una sfida ancora più estesa. L’esperienza nella prima applicazione della procedura indicata con l’art. 22-bis è nel complesso deludente. Essa sembrerebbe, infatti, aver aggiunto monitoraggi, relazioni e adempimenti in modo slegato dagli altri strumenti già previsti della normativa italiana. Le misure proposte, negli accordi e nel monitoraggio, fanno riferimento a micro-aggregati di spesa stanziati in bilancio (i capitoli o, in alcuni casi, i piani di gestione) senza apparente collegamento alla struttura portante del bilancio dello Stato, imperniata su aggregati più significativi (programmi di spesa e azioni). In conclusione, numerosi istituti della legislazione italiana, consentono di inquadrare il nostro Paese, almeno sul piano della normativa, nell’ambito delle migliori esperienze internazionali in tema di programmazione, bilancio e spending review. L’osservazione del concreto funzionamento dei processi di decisione, esecuzione e rendicontazione dei bilanci pubblici suggerisce l’esistenza di un gap tra quadro normativo e attuazione, il cui superamento è sicuramente possibile con un significativo impegno per rendere coerenti le finalità della decisione politica con la sua attuazione sul piano amministrativo.