Orientamenti applicativi delle Regioni-Autonomie locali

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Specifiche problematiche delle relazioni sindacali concernenti la definizione dei livelli di contrattazione collettiva: ammissibilità di un secondo livello di contrattazione integrativa presso il medesimo ente e la quantificazione delle risorse a disposizione della contrattazione integrativa: utilizzabilità delle risorse non utilizzate in determinato anno nell'esercizio successivo.

Quanti sono i livelli di contrattazione previsti dal sistema di relazioni sindacali nel comparto Regioni-Autonomie locali? Può un apposito accordo di secondo livello stipulato presso un ente introdurre un terzo livello di contrattazione riferito a strutture interne o periferiche dell’ente stesso? 

Su tale particolare problematica si deve precisare quanto segue:

a) nell’attuale sistema di relazioni sindacali previsto per il Comparto Regioni-Autonomie locali sono previsti solo due livelli contrattuali: quello nazionale e quello integrativo (art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001 ed art. 4 del CCNL dell’1.4.1999);

b) il contratto integrativo si riferisce solo a ciascun singolo ente nella sua interezza. Conseguentemente, si escludono ulteriori livelli negoziali integrativi (di secondo grado) corrispondenti ad articolazioni interne dell’ente (Dipartimenti, settori o servizi). Per queste ultime, al massimo, potranno essere previste, eventualmente, specifiche partizioni interne al contratto, ma certo, non una pluralità di contratti integrativi;

c) a sostegno di tale interpretazione si può evidenziare che nessuna clausola contrattuale disciplina né i contenuti, né le procedure, né i soggetti di un eventuale terzo livello di contrattazione integrativa;

d) si deve evidenziare anche che un secondo livello di contrattazione integrativa neppure può essere autonomamente introdotto presso il singolo ente, sulla base di contratti o accordi stipulati a livello decentrato; in proposito si deve ricordare che la contrattazione integrativa può svolgersi solo sulle materie e nel rispetto dei vincoli, anche finanziari, stabiliti dal contratto collettivo nazionale (art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001; art. 4, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999).

e) tale forte vincolo di coerenza tra contratto collettivo nazionale e previsioni della contrattazione integrativa, disposto direttamente dal legislatore, è assistito anche da un preciso sistema sanzionatorio. In proposito si richiamano, innanzitutto, le disposizioni dell’art. 40, comma 3-bis, del D.Lgs. n. 165/2001, come novellato dall’art. 54 del D.Lgs. n. 150/2009, secondo il quale: “3-bis. Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, … Essa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. ….”. Il successivo comma 3-quinquies del medesimo art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001 a sua volta dispone: “3-quinquies. …. Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile …..”. In tal modo, il legislatore ha confermato e rafforzato ulteriormente la disciplina già contenuta nel precedente testo del D.Lgs. n. 165/2001.

Per completezza informativa, si ricorda che, solo per gli enti di ridotte dimensioni geografiche, è previsa una particolare forma di contrattazione integrativa di livello territoriale (art. 6 del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art. 5 del CCNL del 22.1.2004), destinata a sostituire per le amministrazioni che vi aderiscono la contrattazione integrativa di singolo ente.

Le risorse decentrate non utilizzate in un determinato anno nell’ambito dei singoli istituti economici, ai sensi dell’art. 1, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, possono essere indifferentemente impiegate nell’esercizio successivo per remunerare la performance individuale ed organizzativa oppure continuano ad essere vincolate alla medesima destinazione originaria?

In relazione a tale problematica, si debbono fornire, innanzitutto, alcune indicazioni in ordine alla corretta applicazione delle previsioni dell’art. 17, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999 con particolare riferimento alla quantificazione delle risorse, anche alla luce dei vincoli delle vigenti leggi finanziarie.

In proposito, si ritiene utile precisare che, con nota n. 81510 del 13.7.2011, il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiarito che le somme destinate alla contrattazione integrativa definitivamente non utilizzate nell’anno precedente, costituendo un mero trasferimento temporale di spesa di somme già in precedenza certificate, non sono da assoggettare al limite dell’art. 9, comma 2-bis, della legge n. 122/2010. Viene anche precisato che si tratta comunque di risorse variabili.

Tale indicazione è stata ribadita anche nelle Istruzioni specifiche di comparto allegate alla circolare n. 16/2012 del medesimo dicastero, relativa al Conto annuale 2011. Infatti, nella parte relativa alla Tabella 15, concernente il monitoraggio della contrattazione integrativa del personale non dirigente del comparto Regioni-Autonomie locali, nell’ambito del paragrafo concernente le “Risorse variabili”, una apposita sezione è dedicata alle “Somme non utilizzate Fondo anno precedente”.

In essa viene richiamata espressamente la disciplina dell’art. 17, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999. Con riferimento a tali somme non utilizzate nell’anno precedente, viene precisato che:

  1. ai fini del trasporto all’anno successivo è necessaria una ricognizione amministrativa, certificata dagli organi di controllo, finalizzata ad asseverare l’entità delle risorse degli anni precedenti, regolarmente certificate, che risultano verificabilmente non utilizzate né più utilizzabili in relazione agli anni di riferimento;
  2. gli importi così calcolati devono essere depurati delle poste che, per previsione contrattuale o di legge, non possono essere riportate nel nuovo fondo, come le economie su nuovi servizi non realizzati, i risparmi per assenze per malattia, ecc.;
  3. tali somme non rilevano ai fini della verifica del rispetto dell’art. 9, comma 2-bis, della legge n. 122/2010.

Per quanto di competenza, in relazione alle suddette indicazioni e a loro integrazione (v. sopra punto 2.), si ritiene utile fornire alcune specificazioni in ordine alla effettiva portata del citato art. 17, del comma 5, del CCNL dell’1.4.1999.

Questa clausola contrattuale espressamente dispone: “Le somme non utilizzate o non attribuite con riferimento alle finalità del corrispondente esercizio finanziario sono portate in aumento delle risorse dell’anno successivo”.

In tal modo è consentito di incrementare le risorse destinate al finanziamento della contrattazione integrativa di un determinato anno con quelle che, pure destinate alla medesima finalità nell’anno precedente, non sono state utilizzate in tale esercizio finanziario.

Si tratta comunque di un incremento una tantum, consentito cioè solo nell’anno successivo a quello in cui le risorse disponibili non sono state utilizzate e, comunque, si traduce in una implementazione delle sole risorse variabili, che, come tali, non possono essere confermate o comunque stabilizzate negli anni successivi.

Pertanto, ad esempio, un importo di risorse stabili pari a € 15.000, non utilizzato nel corso del 2009, poteva essere portato ad incremento, una tantum, delle risorse variabili relative all’anno 2010.

Trattandosi di risorse variabili, esse sarebbero state disponibili per il solo 2010 (con esclusione di ogni forma di consolidamento e stabilizzazione per gli anni successivi) ed, evidentemente, in coerenza con la loro natura non avrebbero potuto essere destinate al finanziamento di voci del trattamento economico accessorio aventi carattere di stabilità (progressione economica orizzontale, retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative, ecc.).

Relativamente alle risorse variabili, si deve ricordare che esse sono quelle che gli enti possono prevedere e quantificare, in relazione ad un determinato anno, previa valutazione della propria effettiva capacità di bilancio (nonché dei vincoli del rispetto del patto di stabilità interno e dell’obbligo di riduzione della spesa, per gli enti che vi sono tenuti).

Le fonti di alimentazione di tale tipologia di risorse sono espressamente indicate nell’art. 31, comma 3, del CCNL del 22.1.2004, che le finalizzano a specifici obiettivi a tal fine individuati (v. ad esempio, art. 15, commi 1 e 2, del CCNL dell’1.4.1999; risorse destinate alla progettazione; ecc).

Sulla base delle fonti legittimanti, ogni determinazione in materia, comunque, è demandata alle autonome valutazioni dei singoli Enti, sia nell’ an che nel quantum.

Conseguentemente, in virtù della specifica finalizzazione annuale e della loro natura variabile (sia il loro stanziamento che l’entità delle stesse possono variare da un anno all’altro), le risorse di cui si tratta non possono né essere utilizzate per altri scopi, diversi da quelli prefissati, né, a maggior ragione, essere trasportate sull’esercizio successivo in caso di non utilizzo nell’anno di riferimento.

Diversamente ritenendo, esse finirebbero sostanzialmente per “stabilizzarsi” nel tempo, in contrasto con la ratio della previsione del CCNL e con la specifica finalizzazione delle risorse stesse, che è alla base del loro stanziamento annuale.

Pertanto, si ritiene che le risorse di cui si tratta, ove non utilizzate per le specifiche finalità cui sono destinate nell’anno nel quale sono stanziate (per il mancato o solo parziale raggiungimento degli obiettivi stabiliti ed in relazione ai quali si è proceduto all’incremento delle risorse variabili), nello stesso anno diventano economie di bilancio e tornano nella disponibilità dell’ente.

In questo caso, quindi, in considerazione della particolare natura delle risorse variabili e della loro specifica finalizzazione nell’anno di riferimento, non può trovare applicazione la previsione dell’art. 17, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999.

Tali indicazioni valgono, ad esempio, per gli incrementi disposti ai sensi dei già citati commi 2 e 5 (per la parte non collegata all’incremento della dotazione organica) dell’art. 15 del CCNL dell’1.4.1999.

Analoghe considerazioni valgono per le risorse stanziate per gli incentivi alla progettazione, di cui all’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006.

Infatti, proprio perché trattasi di risorse variabili, le stesse (o anche le sole eventuali economie accertate a consuntivo), ove previste per la presenza dei presupposti di legge, non possono essere confermate o stabilizzate anche per gli anni successivi a quello per il quale sono state stanziate.

In proposito, si evidenzia anche che la Corte dei conti considera i risparmi determinatisi nell’utilizzo delle risorse connesse alla progettazione interna di cui si tratta, come economie di bilancio (Corte dei conti Calabria, sezione giurisdizionale, decisione n. 901 del 28.9.2007; Corte dei conti, sezione del controllo per la Regione Sardegna, parere n. 16/2007).

Fatta questa indispensabile premessa, con riferimento alla particolare problematica esposta, sussistendo effettivamente i presupposti per l’applicazione dell’art. 17, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, le risorse che si rendono effettivamente disponibili a tale titolo possono essere utilizzate indifferentemente per il finanziamento dei diversi istituti del trattamento accessorio previsti dal medesimo art. 17 del CCNL dell’1.4.1999, secondo le scelte delle parti negoziali.

In proposito, tuttavia occorre considerare che:

a) in base alla disciplina contrattuale, le risorse non utilizzate in un anno, sono portate in aumento di quelle dell’anno successivo a quello del loro effettivo accertamento; conseguentemente, esse possono essere utilizzate solo in sede di contrattazione integrativa relativa a tale ultimo anno;

b) trattandosi, come sopra detto, di risorse variabili disponibili “una tantum”, le stesse non potranno essere in alcun modo utilizzate per il finanziamento di istituti del salario accessorio avente caratteristiche di “stabilità” (progressione economica orizzontale; retribuzione di posizione e di risultato delle posizioni organizzative; ecc.).

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EDITORIALE
Una proposta

 

Il fulcro del sistema è rappresentato dalle due nuove forti spinte motivazionali: del datore di lavoro e del dipendente.

E se i dipendenti pubblici diventassero proprietari del proprio “cartellino”? Non del famoso badge da inserire quotidianamente nei tornelli di accesso al posto di lavoro, ma di quel cartellino ben noto nel mondo calcistico, che in pratica significa poter spendere la propria professionalità in qualunque amministrazione pubblica.

Forse manca proprio questo al nostro sistema: una mobilità con molti meno vincoli degli attuali che possa determinare, all’interno della vasta area del lavoro pubblico, una sorta di “mercato del lavoro”, dove domanda e offerta s’incontrino per sfruttare al meglio le concrete capacità professionali talvolta dissipate.

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