La produttività del lavoro pubblico

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Come riprendere il tema della produttività del lavoro pubblico in un contesto che anche dopo l’uscita dalla crisi (speriamo prossima) richiederà comunque grande attenzione all’andamento dei conti pubblici?

PREMESSA

La massa complessiva di retribuzioni pagata dalla PA è un aggregato di circa 170 miliardi di euro (spesa per redditi da lavoro dipendente nella PA), circa l’11% del PIL italiano. In percentuale sul PIL, si è passati dall’ 11,1% del 2010 al 10,8% del 2011.

Nel 2011 ha segnato una significativa riduzione, registrando un calo dell’1,6% rispetto al 2010. Le anticipazioni Istat sul dato 2012 evidenziano un ulteriore significativo calo del 2,3%. Nel quadro a legislazione vigente, la spesa è prevista in diminuzione fino al 2014.

Come mostrato nella figura 1, basata sui dati Istat di contabilità nazionale, la diminuzione della massa delle retribuzioni, a partire dal 2007, è principalmente dovuta al calo degli occupati nel settore pubblico. Dal 2010 si sommano anche gli effetti della riduzione delle retribuzioni pro-capite.

LE MISURE DI CONTENIMENTO FINANZIARIO

Gli andamenti registrati sono principalmente il frutto delle misure varate negli ultimi anni e in particolare:

  • dei vincoli sul turn-over e delle misure di riduzione organici, adottati a più riprese nelle manovre di correzione dei conti pubblici varate negli ultimi anni;
  • delle misure di razionalizzazione del settore scolastico assunte con il  d.lgs. n. 112/2008;
  • del blocco contratti previsto dal d.l. n. 78/2010;
  • delle altre misure di contenimento previste dallo stesso d.l. n. 78/2010, di cui hanno ampiamente dato conto i precedenti numeri del Rapporto semestrale.

Figura 1 – Variazioni cumulate della spesa complessiva per retribuzioni (massa), delle retribuzioni medie pro-capite (media) e del personale in servizio (occupati). Base 100=2001

Fonte: ns. elaborazione su dati RGS-conto annuale

Come è noto, si è trattato di misure per lo più ispirate ad obiettivi di contenimento finanziario, perseguiti attraverso l’introduzione di vincoli sulla spesa storica o di obblighi di riduzione lineare di alcune poste di bilancio. A partire dal 2010, tali misure sono state rafforzate, soprattutto sul fronte della dinamica retributiva, a causa della situazione di grave emergenza finanziaria che l’Italia ha dovuto fronteggiare. Analoghe misure di contenimento e riduzione (in qualche caso con interventi ancora più incisivi) sono state adottate anche dagli altri Paesi investiti dalla crisi del debito (in particolare, i Paesi UE dell’area mediterranea). La situazione di emergenza ha reso infatti necessario intervenire rapidamente e con misure dagli impatti finanziari certi.

LA QUESTIONE DELLA PRODUTTIVITA’

Sullo sfondo di interventi di carattere emergenziale, resta tuttavia il tema più generale di come rendere più produttiva ed efficace la spesa del pubblico impiego. Tema che, a più riprese, si è cercato di affrontare attraverso riforme di carattere strutturale (da ultimo, con il d.lgs. n. 150/2009, cosiddetta “Riforma Brunetta), ma che rappresenta ancora un punto di grande rilievo nell’agenda politica del Paese.

Che la questione degli interventi di carattere strutturale per rilanciare la produttività del lavoro pubblico resti il tema centrale con cui sarà necessario confrontarsi nei prossimi anni, è dimostrato anche da diverse evidenze.

In primo luogo dal fatto che la spesa complessiva del pubblico impiego in Italia è su livelli comunque sostenibili rispetto agli altri Paesi. Pur con tutte le cautele interpretative richieste da confronti di questo tipo[1], il grafico di figura 2 mostra che il peso degli occupati del settore pubblico, sul totale degli occupati, pone il nostro Paese in una posizione mediana. Ad analoghe conclusioni si giunge analizzando il peso della massa retributiva sul PIL. Dunque, non sembra esservi un problema di sovradimensionamento del settore pubblico.

Una seconda evidenza è fornita dalla situazione di ritardo (“grave” in alcuni settori ed in alcune aree geografiche del Paese) nei processi di innovazione e modernizzazione del settore pubblico.

Infine, una terza evidenza si coglie nelle sempre più pressanti richieste, provenienti dalla collettività e dai cittadini, di servizi e capacità di governo a sostegno dei processi di rilancio dell’economia, nonché di interventi e prestazioni in campo sociale, educativo e nei settori della ricerca che riescano ad intercettare con maggiore efficacia nuovi bisogni e domande.

La questione della produttività va però affrontata entro una cornice che faccia comunque salvi gli obiettivi ed i vincoli finanziari, a partire da quelli già assunti nelle previsioni relative ai saldi di finanza pubblica.

Figura 2 – Occupati della PA come percentuale della forza lavoro

Fonte: International Labour Organization (ILO), LABORSTA database. Data for Turkey are from the Ministry of Finance and the Turkish Statistical Institute. Data for Japan for employment are from the Establishment and Enterprise Census. Data for Korea were provided by government officials

Occorre, dunque, operare avendo ben chiare entrambe le esigenze:

  • da un lato, l’esigenza di governo della spesa: rendere compatibile la dinamica del costo del lavoro pubblico con gli obiettivi di finanza pubblica e, più in generale, con gli obiettivi di politica economica nazionale;
  • dall’altro, l’esigenza di garantire agli enti margini di autonomia e di operatività tali da permettere il perseguimento di obiettivi di innovazione e di accrescimento della produttività.

Occorre anche essere consapevoli di possibili trade-off tra le due esigenze.

Un approccio troppo sbilanciato sul controllo della spesa, soprattutto se basato su vincoli rigidi e puntuali e su riduzioni “lineari”, rischia di compromettere l’efficacia e la produttività. D’altro canto, un eccesso di apertura all’autonomia degli enti e del management, senza adeguati contrappesi sul piano delle responsabilità e dei controlli, corre il rischio opposto di non governare adeguatamente le dinamiche di spesa.

TENERE INSIEME I DUE PIANI

Va detto, in proposito, che il tentativo di tenere insieme i due piani - quello di una crescita sostenibile del costo del lavoro e delle retribuzioni e quello del riconoscimento di margini adeguati di autonomia, anche alle sedi negoziali locali, tali da permettere il perseguimento di politiche di innovazione organizzativa e gestionale – non ha finora avuto gli esiti desiderati.

Basta guardare i dati sull’andamento delle retribuzioni dell’ultimo decennio per constatare che l’evoluzione della dinamica retributiva ha avuto due distinte fasi.

Una prima fase (nella prima parte del decennio 2000), caratterizzata da maggiori aperture all’autonomia delle amministrazioni, pagata però con una dinamica retributiva sostenuta e, comunque, superiore a quella registrata nel “privato”. L’effetto è visibile nell’andamento delle masse complessive, decisamente in crescita, anche in considerazione della sostanziale invarianza del dato occupazionale (figura 1). A fronte di questi andamenti, non vi sono sufficienti evidenze di processi di innovazione organizzativa, tecnologica e di servizio. In pratica, questa apertura di credito nei confronti dell’autonomia degli enti e della contrattazione integrativa non è stata ripagata da significativi incrementi di produttività. Si hanno invece evidenze opposte di un utilizzo delle risorse, in sede locale, in una logica di “appiattimento retributivo” e di debole aggancio a processi di innovazione[2].

Una seconda fase (di cui si colgono i primi segnali nel 2006 con l’introduzione di un primo “tetto” alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa) caratterizzata da controlli e vincoli via via più stringenti, anche sul fronte degli organici e delle possibilità assunzionali, culminati nelle misure di totale congelamento della dinamica retributiva del maggio 2010 (d.l. n. 78/2010) e nelle più recenti misure di contenimento e riduzione degli organici del decreto spending review (d.l. n. 95/2012). Gli esiti di queste politiche sono visibili nei numeri, i quali mostrano, a partire dal 2007, anche per effetto della maggiore moderazione salariale del biennio economico 2008-2009, una crescita retributiva più contenuta (al di sotto di alcuni settori del privato) ed una dinamica occupazionale che comincia a mostrare segni negativi. L’effetto è visibile nella riduzione del costo del lavoro. I dati delle retribuzioni pro-capite di fatto degli ultimi due anni (2011 e 2012), per effetto delle misure di congelamento retributivo ricordate, fanno registrare perfino una flessione. Difficile non cogliere la relazione tra questi andamenti e i vincoli più stringenti introdotti. Va detto però che anche questa fase, nonostante i risultati positivi sul piano finanziario, rischia di avere effetti negativi su “produttività” e “innovazione organizzativa” delle amministrazioni pubbliche.

Infatti:

  • i vincoli rigidi e puntuali ostacolano i processi di innovazione organizzativa, tecnologica e di servizio, necessari per conseguire livelli più elevati di produttività;
  • le riduzioni lineari “colpiscono alla cieca” e non si pongono il problema di una migliore allocazione delle risorse.

Il tema che queste riflessioni aprono è dunque questo: è possibile combinare l’esigenza di una più elevata produttività del lavoro e tassi più elevati di innovazione organizzativa e gestionale con quella di una crescita della spesa per retribuzioni compatibile con gli obiettivi di finanza pubblica e con gli andamenti più generali delle retribuzioni nel resto dell’economia? E’ evidente che non è possibile continuare in questo moto pendolare per cui ad una fase di apertura e di crescita sostenuta dei salari, senza grossi guadagni di produttività, ne segue un’altra di forte contenimento con vincoli che non danno alcuna possibilità di impostare politiche di innovazione e sviluppo. E’ altrettanto evidente, auspicando che il Paese riesca presto a superare questa difficilissima fase di recessione, che occorre scongiurare il rischio che, una volta finita l’emergenza, si ritorni di nuovo ad una situazione di crescita “fuori controllo”.

PROPOSTE E POSSIBILI RIMEDI

Ci sono diversi possibili rimedi alla situazione descritta.

Da un lato, vi è il problema di superare l’attuale impostazione di misure e controlli di tipo puntuale, responsabilizzando su macro voci di spesa e, comunque, lasciando adeguati spazi a politiche gestionali. In concreto, si tratterebbe ad esempio di non vincolare più la spesa per la formazione del personale, come avviene ora, ma porre vincoli più generali sulla spesa complessiva di personale o su aggregati di spesa ancora più ampi.

Vi è anche la questione non secondaria di definire obiettivi di contenimento e vincoli differenziati in relazione alle condizioni complessive di bilancio ed al rispetto di standard di gestione efficiente delle risorse umane. Ad esempio, si potrebbe chiedere di ridurre il personale solo alle amministrazioni che non rispettano determinati “standard di fabbisogno”, definiti in relazione alle condizioni del territorio[3], invece che indiscriminatamente a tutti con percentuali lineari di riduzione.

Infine, occorre una più decisa azione, che parta anche dal centro, sul fronte del cambiamento organizzativo delle amministrazioni. L’esperienza delle riforme degli ultimi 20 anni ha dimostrato che non bastano nuove regole per realizzare i cambiamenti. Anzi, l’eccesso di regole e di interventi normativi può avere perfino effetti contrari a quelli voluti. Bisogna dunque agire attraverso interventi normativi mirati, ma soprattutto attraverso piani di cambiamento organizzativo rivolti alle singole amministrazioni. E’ necessario anche spingere, favorire ed accompagnare i cambiamenti con adeguate politiche nazionali ed opportuni incentivi.

L’innovazione organizzativa va spinta su almeno tre livelli:

-         livello istituzionale e interorganizzativo: perimetro di intervento delle diverse amministrazioni pubbliche, missioni e funzioni affidate, strumenti di governo utilizzati, relazioni di accountability tra i diversi livelli di governo;

-         livello organizzativo: disegno delle strutture, presenza dello stato sul territorio, eliminazione delle ridondanze organizzative, riduzione delle catene gerarchiche, ricomposizione della frammentazione organizzativa, previsione di nuovi ruoli e competenze professionali, centralizzazione di alcune funzioni di supporto;

-         livello tecnologico: utilizzo delle tecnologie ICT per l’erogazione di servizi e per la gestione interna.

La strada del cambiamento organizzativo è l’unica possibile per realizzare i guadagni di produttività sperati, in un quadro di compatibilità finanziarie e di bilancio.

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[1] Il numero degli occupati nella pubblica amministrazione risente ovviamente del “perimetro” delle funzioni e dei servizi pubblici nei vari Paesi. Le differenze mostrate dal grafico potrebbero quindi derivare, in parte, dalla natura pubblica o privata di determinate funzioni e servizi, in dipendenza delle configurazioni istituzionali presenti in ciascun Paese.

[2] Cfr. Rapporto semestrale n. 1/2011 e n. 2/2010.

[3] In merito ad una possibile metodologia di determinazione dei fabbisogni standard di personale, si rimanda all’analisi contenuta nel paragrafo 3 del Rapporto semestrale n. 2/2012.

 
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